Lukk

– NAV sentralt bør lytte mer til lokalkontorene

Økende byråkrati. Ensidig fokus på statlig standardisering og målstyring. Dårlig tilpassede IT-systemer. Dette var viktige årsaker til at NAV-reformen skapte flere problemer enn den løste, viser årets tidsskriftartikkel.

Vinnerne av tidsskriftpris
Vinnerne av årets tidsskriftartikkel: forskerne Knut Fossestøl, Eric Breit og Elin Borg. (Foto: Universitetsforlaget)

Vinnerne av Årets tidsskriftpris 2017 får skryt av juryen for å løfte frem stemmene til de ansatte i NAV.

– Vi har vært opptatt av menneskene som skal gjøre jobben, og vi er overveldende glade for at dette verdsettes, sier førsteforfatter Knut Fossestøl.

Artikkelen er titulert «Hvorfor lykkes ikke NAV-kontorene med å jobbe mer arbeidsrettet?», og ble publisert i tidsskriftet Søkelys på arbeidslivet i februar 2016.

Fossestøl har mottatt prisen sammen med Eric Breit og Elin Borg. Alle tre forskerne er tilknyttet Arbeidsforskningsinstituttet ved Høgskolen i Oslo og Akershus (HiOA).

– Det er en ære å få denne prisen. Kanskje kan den bidra til at arbeidet vårt også blir bedre kjent i offentligheten, sier Fossestøl.

Tett på ansatte

Juryen har latt seg overbevise av solide data, grundige analyser og forskernes gode intervjukunnskaper. I vurderingen vektlegges dessuten at sitatene fra den kvalitative delen av datamaterialet er svært illustrerende for problemstillingene som undersøkes.

Artikkelen er i tillegg velskrevet og har bred relevans for samfunn og forskning, mener juryen. Med sine 18 000 ansatte berører NAV de fleste innbyggere i Norge. En av forskernes konklusjoner er at mange kommunalt ansatte opplever sosialt arbeid i NAV som truet.

– Vi besøkte lokalkontorene og kom tett på de ansattes virkelighet. Det er motiverende at juryen mener vi bidrar med innsikt, selv om artikkelen er så lite teoretisk. Det gjør at vi får lyst til å utvikle dette perspektivet videre, sier Fossestøl.

«Jeg opplever at partnerskapet mellom stat og kommune ikke har klart å ta inn over seg det felles ansvaret de har for å samordne tjenester og gi brukerne, uavhengig av kommunal eller statlig ytelse, faglig god oppfølging. Ved vårt kontor er det stort sett målekort og ‘den statlige siden’ som gis oppmerksomhet ved kontormøter», forteller en av forskernes informanter.

Største reform i nyere tid

Det mest sentrale datagrunnlaget for artikkelen ble innhentet ved besøk på ti NAV-kontorer våren 2014. Forskerne intervjuet rundt ti ansatte på hvert kontor. De snakket med både ledere, tillitsvalgte og ansatte. Da hadde de besøkt de samme kontorene tre ganger tidligere, helt fra oppstarten av NAV-reformen. I tillegg ble det gjennomført undersøkelser med spørreskjema.

NAV-reformen ble innledet i 2006 og iverksatt frem til 2011. De to statlige etatene Trygdeetaten og Aetat ble slått sammen med den kommunale sosialtjenesten, i den største reformen på arbeids- og velferdsområdet i nyere tid.

I årene 2007–2014 ble reformen evaluert, finansiert gjennom Norges forskningsråd. Både prosess- og effektevaluering skulle avdekke om NAV-reformen nådde de overordnede målene. Svaret ble på mange måter nei.

I årets vinnerartikkel støtter forfatterne seg på arbeidet utført av flere forskningsmiljøer i denne store evalueringen. Effektforskningen ved Rokkansenteret i Bergen viste for eksempel at sannsynligheten for å komme i jobb hadde blitt mindre etter reformen. En kaotisk omstillingsprosess ble lansert som en mulig forklaring.

Den sorte boksen

– Effektforskning kan vise om noe virker eller ikke, men kan ikke forklare hvorfor. Vi har forsøkt å å forklare hva som foregår inni denne sorte boksen. Det har vi gjort ved å supplere effektforskningen med prosessevaluering og kvalitativ forskning, sier Fossestøl.

Arbeidsforskningsinstituttet sto for en viktig del av NAV-evalueringen, med ansvar for modulen om lokalkontorene. Prosessevalueringen bekreftet at omstillingen var turbulent, men den viste også at problemene ved NAV-kontorene fortsatte etterpå. Selve omstillingsprosessen var altså ikke hele forklaringen.

Intervjuene med de NAV-ansatte som vinnerartikkelen bygger på, viser blant annet at det såkalte forenklingsarbeidet gjorde hverdagen til de ansatte vanskeligere. Statlig standardisering og målstyring kolliderte med de ansattes oppfatninger av hva som var til NAV-brukernes beste. På toppen av dette var datasystemene slett ikke tilpasset jobben.

Forskerne understreker at de problematiske sidene ved reformen tar tid og krefter fra NAVs oppfølgingsarbeid. Et overveldende flertall av NAV-veilederne mener brukerne får mindre oppfølging enn de har krav på.

Varige problemer

– Ifølge våre analyser er ikke den manglende måloppnåelsen til NAV-reformen bare av midlertidig art, men forbundet med varige og grunnleggende strukturelle problemer, sier Fossestøl.

Det dreier seg blant annet om en ubalanse i maktforholdet mellom stat og kommune. De NAV-ansatte opplever at den statlige styringen dominerer, i en del tilfeller på bekostning av kommunale oppgaver. Forskerne anbefaler å ta i bruk de ansattes erfaringer og kompetanse i større grad.

– Våre undersøkelser viser at NAV-ansatte har hatt lite rom for å gi tilbakemeldinger på hva som fungerer eller ikke. En slik mangel i reformen reduserer mulighetene for lokal utvikling. Det er derfor viktig å ta mye mer tak i lokalkontorenes erfaringer, sier Fossestøl.

Juryen mener årets prisvinnere har avdekket flere urovekkende sider ved NAV-reformen, og fremhevet hvor nødvendig det er å forske mer på organiseringen av denne store og viktige samfunnsinstitusjonen.

I vinnerartikkelen understreker forskerne at staten ikke bare bør styre gjennom standardisering, regelverk og dataprogrammer, men også legge til rette for lokal innovasjon. Til en viss grad er dette allerede i ferd med å endre seg, ifølge Fossestøl.

Bedringer i partnerskapet

Han mener store deler av analysene i artikkelen står seg fremdeles, men at det også har vært en betydelig utvikling i NAV de siste årene, hvor flere av utfordringene blir tatt på alvor.

– Jeg håper og tror at vi har bidratt til den utviklingen, sier førsteforfatteren.

Han fremhever spesielt at NAV-partnerskapet mellom stat og kommune er i bedring. Staten lytter mer til kommunene, og både Arbeids- og sosialdepartementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet trekker kommunale synspunkter inn i sin planlegging i større grad.

– Det mest spennende arbeidet som foregår i NAV akkurat nå, er knyttet til dette partnerskapet. De strukturelle utfordringene er der fremdeles, men bildet er mer nyansert. Skuffelsen etter reformperioden er ikke like sterk hos de NAV-ansatte, sier Fossestøl.

Når det gjelder byråkrati og IKT, er utfordringene fremdeles store, og kommunene har på sin side en vei å gå når det gjelder å la NAV-lederne delta mer i kommunenes planlegging på sosialfeltet.

Hederlig omtale

En artikkel i Historisk tidsskrift får hederlig omtale av juryen som kåret årets vinner. Professor Fredrik Thue, også ved HiOA, er forfatteren bak «Å bemektige seg fortiden. Jens Arup Seips metodologiske modernisme».

«Artikkelen er svært velskrevet og vil bli stående som et sentralt bidrag til norsk histografisk forskning», skriver juryen.

Årets jury var satt sammen av professor Alf Petter Høgberg ved Institutt for offentlig rett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo (UiO), førsteamanuensis Anne Kveim Lie ved Avdeling for samfunnsmedisin og global helse, Det medisinske fakultet, UiO, og seniorrådgiver for forskning og kunstnerisk utviklingsarbeid Hans Erik Næss ved Westerdals.

0 kommentar(er).

Takk! Din kommentar vil nå bli moderert

Legg igjen en kommentar

Din e-postadresse vil ikke bli publisert.
Obligatoriske felt er merket med *